宽阔的公路把一个个小城镇串联在一起，新建住宅楼拔地而起，昔日田园风光已被星罗棋布的厂房取代。这一幕，你在今天中国的很多地方都会看到。自1998年党的十五届三中全会提出"小城镇，大战略"以来，城镇化、工业化犹如汹涌而来的洪流，裹挟着农民懵懵懂懂地涌入了城市生活。

    我国国民经济和社会发展统计公报显示，从1998年到2007年，全国乡村人口从8.6868亿减至7.2750亿。这意味着，10年间，我国约有1亿多农民"洗脚上岸"，进城变身为市民。身份的变化是否意味着待遇的名至实归？新市民在享受住房、基础设施、就业、就医、就学、社保、公共文化服务等待遇方面，是否正面临种种不公和障碍？推进城镇化，一些地方还存在哪些认识和实践误区？大中小城市和小城镇协调发展、城镇化和新农村建设互促共进的机制能否形成？

    关注并深度探讨这些重大问题，在十七届三中全会提出"着力破解城乡二元结构"的新背景下，尤其具有现实价值和前瞻意义。为此，半月谈编辑部特组织专题调研小分队，深入天津、陕西、河南等地城乡，就"农民进城变市民待遇问题"，对上百名新市民进行了跟踪调研。

新市民待遇"半拉子"，"农转非"后又欲"非转农"

　　--城镇化急流中的农民变市民待遇问题跟踪调研（一）

    ■ 半月谈调研小分队记者 陈钢 张涛 秦亚洲

    对大多数中国农民来说，孜孜以求的梦想，是能过上城里人一样的生活，但是，半月谈记者在天津、河南、陕西等地采访发现，在城镇化、工业化浪潮中，横亘于亿万新市民眼前的"城乡二元"裂缝依然清晰。从农民到市民的身份变化，并不必然伴随着待遇的名至实归。

    陕津豫新市民速写：一群"寻根"的人

    缺乏规划的街道弯曲狭窄，路面坑坑洼洼；家家户户的院落像堆积木一样建满了房屋，屋内普遍难以采光；多数村民的生活来源仍是"吃房租"，无业"闲人"很多，村里的麻将馆非常红火。在西安市未央区炕底寨村，10多位"城中村"村民表示，"农转非"没什么感觉。75岁的何芳兰老人说："农村人最发愁的就是养老，现在成了居民，养老还是个问题。"

    "平时生病都在城中的黑诊所看。我知道那是黑诊所，但一个感冒5块钱的药可能就治好了，要是到正规医院，5块钱只能挂个号。"7年前落户郑州的陈喜堂认为，除了解决孩子的上学问题外，城市户口和农村户口没有任何区别。

    陕西渭南市临渭区田市镇楼赵村党支部书记王新发正为"城不城、乡不乡"发愁：大儿子落户渭南市区，大儿媳妇和孩子却是农村户口，虽然渭南市2006年就取消了农业户口、非农业户口类别，但"儿子还没在渭南买房安家，一家3口人的户口还是迁不到一起，将来孩子上学就是个问题"。

    5年前，出租车司机闫咏将户口从安徽农村迁至郑州："省艺术中心经常上演娱乐节目，那是为我们普通百姓准备的吗？不说门票，那里不通公交车，普通百姓怎么去？去看演出的绝大多数都是当官的。我的文化生活，就是电视机。"

    家住天津市津南区小站镇幸福公寓小区的阎大妈，在一楼的两个窗户间系上绳子，把衣服晾在外面。谈起住楼房和乡村小院的感受，阎大妈还是觉得过去很自在，"院前屋后，种点菜种点树，出门也方便。"

    王英从津南区北闸口镇考上中专后，户口转为"非农"，毕业至今还未找到工作，也没有任何保险。"村里土地都被集中后分房又分钱，什么都没我的。要知道这样，当初我何苦还上学把农业户口转成非农呢？"她说，"现在，我觉得自己既不是农村人，更不像城里人。"

    在对陕、津、豫3地不同职业、性别、年龄的100多位"农转非"居民进行个案调查后，半月谈记者发现，很多所谓新市民在享受住房、就业、就医、就学、社保、文化服务等待遇方面，仍然难与城镇居民看齐，从而成为徘徊于城乡之间的特殊群体，有些人甚至选择了"非转农"。希望与失望交织，对故土的眷恋与对新家园的茫然，正是很多新市民的真实生态。 　

    "城中村"改造：房子间间倒，房租节节涨 　

    "郑州每改造一个城中村，我们的房租就上涨一次。房东只要听说又拆迁了一个'城中村'，立即就在门上贴一个涨价通知：'如果对房价有异议，请立即搬走。'" 陈喜堂告诉半月谈记者，他现在的房租，已从今年初的每月100元涨到170元了。

    目前，郑州市政府已经批准对近100个"城中村"实施改造。记者从郑州市旧城改造办公室了解到，从2009年到2011年，郑州市还将有200个旧城改造项目动工。

    经济欠发达的西安市拥有326个"城中村"，涉及46万人。改造规划自2002年启动，计划对"城中村"实施农民转居民、集体经济变股份经济、撤村建社区、集体土地转为国有土地的"无形改造"，以及拆迁安置的"有形改造"。

    截至目前，西安市已完成95个"城中村"村民的"农转居"，10多万村民的户籍身份成为居民。对于这些新市民来说，与旧居拆迁正式进入城市相伴随的，是从"失去耕地"到"失去房租"的"二次失业"。

    西安市未央区炕底寨村党支部书记何坤民告诉记者，该村户籍人口1600多人，但租房的流动人口在6000人以上，每个月村里的房租收入在80万元左右，这是村民经济收入的主要保障。"马上要拆迁，相当于7600多口人都要出去找房住，房租直往上涨。"

    房租收入替代原来的种地收入，是多年来"城中村"村民生活的根本保障，一纸城镇户口的代价是房租保障的彻底丧失，新市民不得不面对又一次损失。

    在西安市孙家湾村、先锋村、刘南堡村、含元殿村等"城中村"，许多村民都对自己的"进城"之路心怀失落和恐慌。

    在最近刚完成拆迁的孙家湾村，53岁的村民樊亚珍如今在一家小饭店打工。她说："我家的户口算是转成居民了，可是以前每月2000元的房租收入没了，还得自己打工挣钱。低保、养老、医疗等政策也不知道能不能享受上，别弄成'两头空'。" 　

　　城乡统一户口登记：户籍一元，待遇二元 　

    党的十七届三中全会提出，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

    事实上，近几年来我国已有10多个省份的公安机关开展了户籍改革试点工作，取消农业户口、非农业户口类别，统称为"居民户口"。但随着户籍制度改革向深水区推进，一些地方开始感受到多种壁垒和沉重的压力。

    一些率先推动户籍改革的城市虽然在户口形式上取消了城镇户口和农村户口，统一为"居民户口"，但是城乡户口差别背后隐含的社会地位、教育、就业、医疗卫生、社保、福利等制度性壁垒和歧视性待遇并没有完全消除。

    半月谈记者最近在陕西渭南市采访发现，当地公安机关"独家推行"的户籍制度改革，虽然方便了部分人口的户口迁移，但"农民进城"的通道仍然不通，即使在城近郊区，城乡公共设施、社会福利的差距依然很大。

    在与渭南市区一桥之隔的临渭区田市镇楼赵村，问及是否知道2006年渭南进行了户籍改革时，几乎家家都在忙着晾晒玉米的村民向记者表示，这里还是"实打实"的农村，不知道自己已是"非农"户口，没有想过能享受到城市待遇的问题。

    不光农民不知道，记者在渭南市采访时，许多机关干部也表示不知道公安系统的这项改革，"不便发表意见"。渭南市公安局户政处处长朱勇也承认："这项改革的效果很有限。"

    据了解，渭南市区落户的条件是有合法固定住所或稳定职业。目前该市市区有流动人口10万人以上，但能买得起房或有稳定职业的人是少数，对绝大多数人来说，虽然身居城市，依然难以像城市居民一样解决子女在教育、医保等方面的难题。

    楼赵村党支部书记王新发表示了自己的忧虑：虽然都叫"居民"，但村民所享受的政策与市区相比，还是有很大的差距。楼赵村7个自然村，目前还有６个村是土路，"晴天一身土、雨天一身泥"，村民步行都得穿雨靴，对农产品销售和奶牛集中挤奶影响很大。此外，全村630户人中，按实际情况应有40户享受低保政策，但目前指标太少，只能保证18户，而且每人每月的低保标准只有20多元，远远低于城镇每月100多元的低保标准。

    在渭南市区，"已不受户籍歧视"的外来户的生活，也不像他们预想的那样"越来越好"。渭南开发区姚家村村民姚作成说："因为开发区建设，姚家村成了城区，村民成了城里人，可是现在没有自家口粮保障，生活还是过得紧紧巴巴。"他认为，既然鼓励农民进城，政府就应该想办法帮助他们找工作。

    渭南户籍改革改成了"半截子"，渭南市委政研室副主任刘建军认为有其必然性：仅靠户籍政策的改变无法改变二元结构，也无力推进城镇化发展。 　

　　从"农转非"到"非转农"：熙来攘往皆为利

    几年生意失意，今年初，36岁的张明把自己的非农业户口转成了农业户口，落到妻子所在的天津市塘沽区胡家园村，并与村里达成 "今后不得反悔"的协议。让张明做出迁户决定的，是塘沽区正在实行的"以城市待遇置换土地"的政策。目前，处在滨海新区开发开放前沿的塘沽区，急需大量建设用地，为此作出规定：在迁村并点农民搬进新居后，塘沽区将实行城乡统一的户籍登记管理制度，并全面完成农民养老、医疗、就业、培训等保障协议的签订，使农村城市化 人员与城镇居民享受同等待遇。

    张明告诉半月谈记者，以前离开村子里的数十人，现在不时回到村子里闹腾，要求享受村民待遇，不过到目前为止，还没有折腾出什么结果。

    在陕西省渭南市蒲城县的东陈镇，10年前当地政府"卖城镇户口"曾吸引了2800人"农转非"，但这几年却有近10人将户口从城镇迁回农村。河南省中牟县白沙村委会一名干部说，近年至少有30多人从城市迁了回来。如果都让进，可能会有100多人。

    对于"非转农"增多的现象，陕西省公安部门有关人士分析认为，大多数提出"非转农"的人，都是利益考虑，因为其转入地集中在城市近郊或城乡接合部，转为农业户口之后，按规定就可分得土地。而随着城市规模不断扩大，这些人分到的土地有可能就会被征用。到时，多则几十万元，少则10多万元的补偿金，对于他们来说就是一笔不小的收入。由"农转非"而"非转农"，势必要分享现有村民的利益。因此，反对的声音一浪高过一浪。

    郑州市金水区琉璃寺村一位杨姓村民气愤地说："这些转回来的人，一边在城市由国家养着，一边又跑回农村和我们争利，甚至连儿子、孙子的户口都迁回来了。"其他村民也向记者反映，虽然"非转农"人员现在还没有参与分配福利，但有户口在，他们就有权参与选举，因此早就开始四处活动，准备把自己家族的人选上去，以便为今后分配利益投上一份"政治保险"。"上一届选举就有这种现象，这一届会更加激烈。"有的村民说。

    当社会赋予农民和居民不同的身份和福利保障后，无论是农民还是居民，都有一个趋利的诉求。农村户口可以拿到集体土地的分红，可以在自己的土地上解决温饱，这些利好是城镇居民特别是"农转非"人员无法享受而又渴望得到的。因此，在"农转非"的身份转变并没有带来预想中的利益分配时，申请"非转农"也只能说是个体在现有制度框架内寻求利益最大化的无奈之举。既然"农转非"有制度的支持，"非转农"同样需要制度的支持。（编辑：叶含勇）

　　农民变市民岂能"拔苗助长"

    --城镇化急流中的农民变市民待遇问题跟踪调研（二）

    ■ 半月谈调研小分队记者 张涛 秦亚洲 陈钢

    积极稳妥地推进城镇化，对于转移农村剩余劳动力，逐步改变城乡二元结构具有重大意义。但10多年来，有些地方在小城镇发展中，积极有余，稳妥不足，超越当地经济、社会综合承载力，贪大求洋盲目扩张，吸纳就业能力、公共服务提供能力建设滞后，造成新市民待遇有名无实。更有甚者，个别地方以城镇化之名，行强权卖地之实，不尊重当地农民意愿，大拆大建，严重侵害农民利益。

　　"宅基地换房"变成"政府与民争利"

    按照天津市城市总体规划，今后全市要建设11个新城、30个中心镇、70个一般镇。从2005年下半年开始，天津市提出以宅基地换房的办法建设小城镇和新村庄的思路。

    所谓"宅基地换房"，天津的说法是按照承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民意愿的原则，高水平规划建设富有特色和生态宜居的新型小城镇。农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇的一套住房。

    然而，良好的愿望一到基层便遭遇急功近利，执行环节常常荒腔走板。半月谈记者在天津市第二批农村示范小城镇--汉沽区茶淀镇调查发现，这场自上而下的土地变革正在伤及一部分农民的切身利益。

    "现在到处在拆迁平地，若干年以后，茶淀人可能再已吃不上玫瑰香葡萄了！"在汉沽生活了大半辈子的高大爷，指着路边已是芦苇丛生的田地对记者说，"你看见那些水泥柱了吗，以前这里都是葡萄园啊！现在圈一片地就搞房地产开发，或是建工业园。"

    一路颠簸到茶淀镇新村东村，记者随意走进一户农家。今年4月，户主刘大妈与村里签订了"宅基地换房"协议，同意用总面积520多平方米的两处宅基地，换回4套总面积大约250平方米的房子。

    对宅基地价值的评估是村民争议较大的地方。按照拆迁协议，对村民的主房执行"1:1"的商品房补偿标准，对配房等附属建筑物进行直接货币补贴。刘大妈家的附房等按照每平方米900元的评估价给予补偿，所得款项只有2万元多一点。"新房中超出置换面积的部分，我们还要按每平方米3500元的价格补上10多万元差价。"刘大妈连说了好几个"不合适"。

    刘大妈说，村里给的这个补偿条件她实在觉得亏得慌，不愿意搬走但又不敢不走，"听说前面村子里有不愿意走的，晚上有人砸你家窗户玻璃，多害怕啊！"

    52岁的刘淑英至今也没与村里签订协议。她对记者说："我家厢房与村里另一家的一模一样，但我家评估后按每平方米400元补偿，那家却按700元补偿。" 刘淑英找村干部要说法，村干部说是市里来人评估的；她又找到评估人，后者又让她有问题找村干部反映去。

    "现在是有理没处说。说是换房自愿，可是他们到了村里哪是来协商，你一提合理要求他们扭头就走。" 刘淑英叹了口气，"搬走后心里一点谱也没有，怎么过都不清楚。"

    有知情人士告诉记者，一些地方在推动小城镇建设过程中，为保证农民离开土地，镇村干部都领有任务，层层分派，包村到户到人，利诱威逼，什么手段都可能使上。一位村支部书记很得意地说："邻村在拆迁过程中遇到了阻力，向我求援，我在社会上找了两个人过去，很快就把这个村子里的几户给摆平了！"

    不少人士在接受半月谈记者采访时表示，一些农民通过比较拒绝搬迁在所难免，这需要多方平等博弈，关键是真正要让农民有话语权，自己判断补偿合适与否，并决定是否愿意"宅基地换房"。

    在城镇化、工业化进程中，如果没有切实解决好失地农民的生活安置问题，令其失去或减少了生活来源，改革就会变味。

    国家发改委小城镇改革发展中心主任李铁在接受半月谈记者专访时指出，在城市化发展的今天，我们城市的公共设施应该向农村延伸，而不是通过拆迁来满足政府决策者所谓的视觉需要。科学发展小城镇必须以人为本，不能按照短期的决策行为强制农民进行拆迁。

    "城中村"改造要把新市民引向何方

    大量"城中村"的出现，是我国城镇化加速的产物。无地可种、以房生财、公共基础设施薄弱、规划建设管理缺位、违章建筑多、安全隐患较多，作为城郊农民整体"进城"的集中区域，"城中村"现状堪忧，既是城市管理的难点，又限制了村民从生活形态到思想意识真正融入现代城市文明的步伐。为此，很多地方正在加紧"城中村"改造。

    西安市"城中村"改造办公室常务副主任贺登峰告诉记者，5年内，西安市将基本完成二环路以内72个城中村的改造工作，未来4年"城中村"改造建设面积将达到864万平方米，占全市住房供应总量的20%，供应量将超过西安市经济适用房供应规模，成为全市住房供应的第二大来源。

    但是，一些地方的"城中村"改造拆得快配套慢，短期内的"大拆大建"破坏了住房供应的结构平衡，一方面拉抬房租，加重了包括新市民在内的低收入者的经济负担，另一方面又将大量"城中村"劳动力集中推向市场，加剧了整个城市的就业压力。

    西安市坑底寨村村民赵芳盈说："以前村里房客多，我靠卖菜维持家里的开销，现在拆迁以后，我又没什么技术，不知到哪里去找工作。"

    "'城中村'改造，我们都感到心里空荡荡的，不知道今后该住到哪里。房子肯定是买不起，如果住得离城市越来越远，孩子上学怎么办？"2001年把户口从栾川县农村迁到郑州的出租车司机陈喜堂说。

    2007年，郑州市政府强调："城中村"曾经为外来务工人员、来郑大中专毕业生和城市困难群体提供了租住房源，在"城中村"改造中和改造后，不能让这部分群体流离失所。

    但是，正是"城中村"改造，使许多原本栖身于"城中村"的低收入群体，不得不再次四处奔波，在房租不断上涨的城市里寻找新的住所。

    在拥有32个企业、集体固定资产达28亿元的天津西青区西营门街王顶堤村，近5000 "城市农业户"各项福利待遇非常丰厚，目前已经没有一个人从事纯农业。不过，城市化的快速发展已将这个"都市村庄"的发展空间急剧"压缩"。原来兴建的7个农贸市场因为城市修路，全部要拆迁移走重建。几年前村里在郊县买了5000亩地。"空间越来越小，压力越来越大，这也是稳定村民民心的一个举措。"村党支部副书记徐宝健说，"尽管生活方式越来越像市民，可土地毕竟是农民的根，手里没地心里发慌。"

    户籍改革单兵突进"冲溃"城市公共服务平台

    从2001年开始的郑州市户籍改革，几乎取消了在郑州落户的所有"门槛"，不仅投资置业、购买住房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。只要符合条件，交4元手续费，就可以迁入一个户口。

    这一"户籍新政"引起了全国范围内的关注，喝彩、质疑、嘲讽、批评等多种社会反应相伴始终。2004年8月，迫于城市管理的压力，郑州市停止了"按固定住所迁移登记、放宽亲友投靠"的"户籍新政"。

    大量入户的群众竟是冲着城市优越的教育资源而来，这令户籍改革决策者始料未及。郑州市公安局的统计数字显示，从2001年11月到2005年5月，近40万外来人员在郑落户，其中18岁以下的青少年及学龄前儿童就达10万多人。有人为了让孩子进入郑州市比较理想的学校，把户口"空挂"在亲友的户籍簿上。有时一个户口本上有好几个迁来的孩子。

    巨大的生源压力让学校苦不堪言。在一些学校，小学体育课不敢开满，因为如果全都上体育课，操场都站不下。郑州市金水区一所小学，每班人数超过70人。由于教室通道狭窄穿行不便，坐在后排的孩子要走到黑板前答题，只能从后门出来，从走廊绕到教室前门进入。

    郑州"户籍新政"的决策者过高地估计了郑州市的容纳能力。据半月谈记者了解，按照郑州有关部门当时的"长远规划"，到2020年,郑州市人口将增加到500万人，平均年增加15万人。

    有学者认为，2001～2004年的郑州"户籍新政"，改革过程中交织着三组矛盾：实现社会公平与官员追求政绩的矛盾、解除户口束缚与增加财政支出的矛盾、领导决定与公民参与的矛盾。

    人口的急剧增加正在给郑州市财政带来巨大压力，同时也影响到政府公共服务的效果。郑州市房地产管理局局长王广国告诉半月谈记者，郑州市已将廉租房保障范围从最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。随着新增户籍人口数量的迅速膨胀，郑州市廉租住房年度资金缺口近2亿元。

    公交车司机张师傅对记者说，现在郑州市的人越来越多，每天公交车几乎都是拥挤不堪，这实际上是因为政府没为这么多人提供足够的公交设施。

    有关专家认为，仅仅改变对户口的称谓，而没有打破具有浓厚歧视色彩的不公平的利益分配格局，户籍管理制度改革也只是徒有虚名而已。

    急功近利换来"小城镇"荒芜一片

    地处陕西渭北旱塬的蒲城县东陈镇，是一个人口不到2万的小乡镇。1992年东陈乡撤乡改镇以后，为了增加城镇人口，加快城镇建设，突击实施了一批有偿"农转非"--地方干部称之为"卖户口"。

    据东陈镇政府机关会计孙征昌介绍，"卖户口"主要是在1995年至1998年进行的，申请转户口的费用是东陈镇内人口1000元，东陈镇以外蒲城县内的人口2000元，蒲城县外的人口3000元，最终大约有2800人将户口转到了东陈镇街道。孙征昌说：" 在当时，城镇户口在招工、招干、退役兵安置等方面有优势，所以很多人愿意花钱转户口。"

    10多年后，尽管经历了"卖户口"的刺激，但东陈镇与蒲城县一些实力强的乡镇相比，发展状况依然没有明显改观。

    在东陈镇街道采访时，记者了解到，这个约有1万人口的集镇，只有一个形式上的居委会，平时几乎没有任何实质性的管理，人们各行其是，大多靠小生意为生。东陈镇派出所所长喻伟说，当初"买了户口"的2800人当中，常住东陈镇的只有400多人，其他人的去向就连公安部门都难以掌握，以至于给办理二代身份证带来了难题，目前只有446人办理了二代身份证，其他人都联系不上。

    蒲城县城乡规划建设管理局党委书记党文艺说，当今世界通行的城镇化计算方法是用城镇人口占总人口的比重计算。受此影响，一些地方片面地认为只要城镇人口增加了，城镇化水平就提高了，有的地区甚至不惜突击批户口，以达到加快城镇化的目的。

    约有400万农村常住人口的天津，提出了加快农村人口向城镇转移、加快农村富余劳动力向二三产业转移的目标：每年转移人口要达到16万人左右，每年城市化率要提高2.5个百分点左右，到2010年，郊区城市化率达到60%以上，从而改变几千年来农民世代沿袭的生存方式和生产条件，使农民也像城里人一样过上现代生活。

    但记者在天津一些村镇采访时看到，离开了土地的农民，很多都缺少固定的职业，一般以给私人企业打短工、零工为主，社会保障尚未完全到位。茶淀镇新村东村的刘大妈，老伴虽年逾六旬，但还是外出给人打工去了，每天挣个四五十块钱。

    "如果缺少与城市化相适应的产业基础，农民生产、生活方式的转变就没有了坚实依托。"南开大学经济学院贺京同教授接受采访时指出：公共服务均衡化是统筹城乡发展的重要内容。乡村向城镇集中绝不能简单理解为修几条路，种几行树，盖几栋房，基础设施、生活设施和服务设施应齐全配套。

    国家发改委小城镇改革发展中心主任李铁认为，发展小城市、小城镇，最重要的是城市的文明、城市的素质、城市的整洁和干净程度，以及城市所有小的景观的设计。公共资源的投入，应从追求视觉冲击、形象工程、为政绩服务，转向为居民服务，解决其生活中的水的问题、垃圾的问题、绿化的问题及其他各种公共服务问题。（本期焦点策划、编辑：叶含勇）