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摘
要：通过对黄河山东段滩区社会经济、灾害损失等情况的调查及滩区作用的分析，认为滩区享受蓄滞洪区补偿政策是必要的，也是可行的。建议：①要按照防洪需要划分河道行洪区和滞洪区；②滩区内的安全建设要统一规划；③应有计划地分批分期破除生产堤。
关键词：补偿政策；漫滩；生产堤；滩区；山东河段；黄河
1 滩区基本情况
黄河自东明县进入山东省，流经9市25县（市、区），在垦利县注入渤海，河道长度628
km，滩区面积为1702.1km2，其中耕地13.08万hm2（老滩耕地11.05万hm2，嫩滩耕地2.03万hm2）。滩区内居住人口61.64万。其中比较大的滩区有长清滩、平阴滩、东明南滩、鄄城左营滩和葛庄滩、梁山蔡楼滩和东平滩等。
长期以来，受洪水和泥沙侵袭的影响，滩区经济社会发展受到严重制约，属于典型的农业经济，居民生活较为贫困。
1.1滩区安全设施及生产堤情况
（1）滩区安全设施情况。1974年，国家要求破除滩区生产堤，实行“一水一麦，留足全年口粮”的政策。为了保证滩区群众生命财产安全，由国家资助，有关方面从多种渠道筹措资金，以公办民助的形式兴建了滩区避水台、房台和村台（统称“三台”）。截至目前，山东省共建设“三台”5
703万m2(台顶面积)，台上人口38.04万。但是，“三台”建设标准普遍偏低，大部分达不到设计防洪标准。
（2）滩区生产堤情况。黄河下游滩区生产堤是从新中国成立前的民埝发展而来的，历史上时禁时兴。新中国成立以来曾多次破除，1962年提出破口宽度为生产堤总长度的1/5，1992年破口宽度为总长度的1/2。由于国家没有出台相关的补偿政策，因此滩区群众为保护眼前利益，生产堤屡破屡修，禁而不止，形成“破—修—再破—再修”且越修标准越高的恶性循环。据统计，目前山东黄河滩区共有生产堤170段，总长370
km，主要分布在菏泽、济南两市，生产堤高度一般为1.5~3.0 m，顶宽一般为2.5~5.0 m。
1.2 滩区受灾补偿情况
目前，国家还没有将黄河滩区纳入受灾补偿范围，滩区受灾补偿仅限于救助、救济。如2003年东明南滩全部被淹，经济损失约1亿元，政府和社会各界援助的救灾款、物资共计1029万元，不足损失额的1/10。各种救助、救济能够保证滩区群众生命安全，但是洪水给滩区群众造成的巨大损失却无法弥补，灾后群众生活无法保障，更谈不上生产自救。滩区生产力长期在低水平上徘徊。
2 黄河滩区的作用
黄河滩区是通俗的叫法，从拦蓄和排泄洪水的作用来看，它实际上就是蓄滞洪区，只是它分散于黄河两岸，被分割成了多个小块，每块的面积较蓄滞洪区小一点，利用频率高一点。如果将黄河滩区的面积、蓄滞洪水的体积累计的话，那么其蓄滞洪水的能力是其他蓄滞洪区所无法比拟的。在防洪减灾方面，黄河滩区除具有一般蓄滞洪区的功能外，还具有以下几方面的作用。
（1）拦蓄洪水，削减洪峰。黄河下游河道排洪能力上大下小，花园口站排洪能力为22000m3/s，而艾山站以下河道只有10000m3/s。大水期间，正是黄河滩区充分发挥了滞洪和削峰作用，才保证了陶城铺以下窄河道的防洪安全。譬如，1954年8月大洪水时，进入高村站的洪峰流量为12600m3/s，经过滩区蓄洪滞洪，到达泺口、利津两站的洪峰流量分别为7
290、7
220m3/s，分别削减了42.1%、42.7%。1996年8月高村站发生6810m3/s的洪峰，到达泺口、利津两站时分别削减了29.8%、41.3%。
（2）排泄洪水。黄河主河槽较窄，排泄洪水能力有限，滩区在大水漫滩期间充分发挥了行洪河道的作用，减轻了防洪压力。例如，1996年中常洪水期间，高村站8月6日6时实测流量为6810m3/s，其中滩区泄洪比例为30.8%；孙口站8月15日8时实测流量为5680m3/s，其中滩区泄洪比例为43.5%。
（3）沉沙和减缓主槽淤积。黄河滩区一方面是一个巨大的储沙库，使洪水漫滩期间的大量泥沙沉积在滩区内；另一方面，滩区内的水流沉沙落淤后清水还槽，水流挟沙能力变大，有利于主河槽的冲刷和保持主槽的排洪能力。据统计，自1950年到2000年的51
a间，山东河道共淤积泥沙40.8亿t，年均淤积0.816亿t，其中滩地年均淤积泥沙0.503亿t，占年均总淤积量的61.6%。
3 滩区享受蓄滞洪区补偿政策的必要性
（1）黄河滩区灾害频繁，滩区群众为防洪做出了重大牺牲。黄河洪水严重威胁着滩区群众的生命财产安全，其中漫滩最严重的1958年，黄河山东段滩区全部被淹。据不完全统计，1950~2004年，滩区有44
a出现漫滩，累计受灾村庄1.23万个次，受灾人口664.71万人次，转移滩区群众98.73万人次，淹没耕地78.73万hm2次，倒塌房屋73.16万间，粮食减产15.37亿kg。
自20世纪80年代以来，黄河水量小、挟沙能力低，使得大量泥沙沉积在主河槽内，漫滩流量减小。1985~2004年黄河下游没有发生较大洪水，但山东黄河段滩区仍有12
a出现漫滩，累计漫滩面积24.07万hm2次，淹没耕地18.6万hm2次，倒塌房屋9.97万间。由于灾后没有得到应有补偿，因此滩区群众一直生活在贫困线上。
（2）不实行受灾补偿政策，生产堤就无法彻底破除，治黄方略也难以实施。滩区群众为了生存而自发修建生产堤，从而缩窄了行洪河道。其后果一是中常洪水时水流不出槽，减少了滩槽水沙交换，致使大部分泥沙淤积在主槽内，加剧了“二级悬河”形势；二是大水漫滩时生产堤决口的时机和位置均不确定，增加了防洪保安全的难度。生产堤的存留与当地经济发展、滞洪沉沙以及防洪保安全的关系密切：堤留则经济发展，但影响滞洪沉沙；堤废则有利于滞洪沉沙、防洪保安全，但严重制约经济发展。生产堤是严重的行洪障碍，应当彻底破除。但生产堤破除后，滩区受灾几率将加大，受灾后国家又没有补偿，群众的生产生活无法保障。黄河滩区生产堤屡禁不止的根本原因是政策不配套，补偿措施不到位。经济发展与滞洪沉沙、防洪保安全的矛盾十分突出，几十年来这一矛盾不但没得到妥善解决，而且还越来越突出。
当前，黄委提出了“稳定主槽、调水调沙、宽河固堤、政策补偿”的黄河下游河道治理方略。“宽河固堤”意味着要破除全部或部分生产堤。彻底破除生产堤会影响滩区群众的生存条件，因此必须慎重对待。滩区群众以地为生，要想彻底破除生产堤，就要首先解决他们的后顾之忧，给他们〖JP3〗提供基本的生活条件，切实可行的办法就是实行受灾补偿。不实行补偿，彻底破除生产堤只能是一句空话，治黄方略也无法真正落到实处。
（3）黄河滩区受灾补偿政策是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的需要。据统计，2005年山东省农村人均收入为3930元，而滩区农民人均收入仅为2800元，相差近33%。如果全面破除生产堤，则群众受灾会更多，收入更悬殊。让受灾的滩区群众享受补偿政策，必然会促进黄河滩区经济的发展，对全面构建社会主义和谐社会是必需的。
（4）黄河滩区受灾补偿政策是“社会公正，风险公平”原则的体现。滩区群众耕种滩地、修筑生产堤是为了生存的需要，存在很大风险。滩区的存在起到了削减洪峰、滞洪和减沙作用，使下游地区降低了风险。按照社会风险分担、利益与风险相一致的原则，漫滩造成的经济损失应当得到补偿。
4 滩区实施受灾补偿政策的可行性
（1）国家已具备了财政补偿能力。从20世纪80年代开始，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，2005年国民生产总值（GDP）为182321亿元，人均1.4万元，财政收入16392亿元，人均1260多元，已完全具备对滩区进行补偿的能力。
（2）国家已经出台了相关政策，并有了补偿的成功经验。2000年，国务院颁布实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（以下简称《办法》），明确对蓄滞洪区运用后的淹没损失进行补偿。在国家公布的蓄洪滞洪区名录中有淮河的黄墩湖、南润段等18个河道行洪区。2003年淮河发生大水，黄墩湖等蓄滞洪区实施分洪，洪水过后，国家按照该《办法》进行了补偿。
黄河下游滩区既是行洪区，又是滞洪和沉沙区，其性质、作用和淮河流域有些蓄滞洪区、行洪区完全相同，虽然目前尚未被列入蓄洪滞洪区名录，但是该《办法》的出台和实施，为黄河滩区享受蓄滞洪区受灾补偿政策提供了依据。
（3）滩区实行受灾补偿政策是经济合理的。如果滩区实行了受灾补偿政策，那么生产堤将被彻底或部分破除，黄河洪水漫滩的几率将加大，大量泥沙将淤积在滩区低洼处，主槽淤积速度变缓，一直困扰黄河治理的“二级悬河”问题有望得到根治。滩区低洼地的淤高又可以改善群众的居住环境和生产条件。从长远看，滩区受灾补偿政策的实施对黄河治理和防洪的长远利益是巨大的，其社会效益和经济效益远比滩区应用补偿大得多，符合经济学原理的要求。
5 对滩区实施受灾补偿政策的几点思考
（1）补偿政策不能搞一刀切，要按照防洪需要划分河道行洪区和滞洪区。蓄滞洪区一旦分洪运用，国家将全部给予补偿。但黄河滩区补偿的范围应该明确〖JP3〗界定。建议在调查研究的基础上，充分征求地方政府的意见，听取水利专家的建议，各方达成共识后，确定河槽和滩区的界限，从而确定滩区受灾补偿的范围。
（2）滩区内的安全建设要统一规划，不按照规划建设的要予以清理。黄河滩区是滩区群众生产和生活的地方，更是河流的行洪通道，滩区内的所有设施和建筑都要符合黄河防洪规划，符合河道行洪输水的要求，必须进行统一规划，合理建设，达到既有利于河道行洪，又有利于群众生活之目的。滩区实施受灾补偿制度以后，要对区内严重影响河道行洪、输沙的违章建筑进行集中清理，彻底改变无序建设、人为设障的局面。
（3）应有计划地分批分期破除生产堤。在目前情况下，生产堤不宜立即被全部破除，因为生产堤已经形成多年，黄河滩唇淤积得较高，如果一下全部破除，中常洪水时就会四处漫滩，增加滩区群众的经济损失和国家补偿额，且滩区分流比例大，会使得主河槽流量相应减小，淤积加重，对黄河的治理十分不利。因此，应做好生产堤的破除规划，有计划地分批分期进行。
作者简介：郝金之（1952—），男，山东齐河人，高级工程师，山东黄河河务局副局长。 | 
